和諧社會社會

街道辦事處的現(xiàn)狀、困境與出路

———以廈門思明區(qū)中華街道為例

吳藝超

（華東政法大學政治學與公共管理學院201620）

摘要：街道辦事處是城市基層政權的重要組成部分，它作為一個派出機構在我國城市政權建設和管理中有著十分重要的

地位。隨著時間的推進，有著50多年歷史的街道辦正陷入尷尬的處境，職能定位不明、機構龐大等問題不斷出現(xiàn)。因此在此對

廈門思明區(qū)中華街道街道辦事處的處境進行分析，并提出相應的解決辦法。

關鍵詞：街道辦事處現(xiàn)狀改革撤銷

一、引言

街道是中國大陸地區(qū)不設直轄區(qū)的城市（不設區(qū)的地級市和

地級市所代管的縣級市、縣）、較大城市（直轄市、副省級市、地級

市）市轄區(qū)或功能區(qū)的行政分區(qū)，其管理機構就是街道辦事處，作

為市轄區(qū)政府、不設市轄區(qū)的市政府或功能區(qū)管委員會的派出機

關。

作為城市基層政權的派出機關，街道辦事處是黨和國家在城

市各項工作的落腳點，發(fā)揮著黨和人民政府聯(lián)系廣大居民眾的

橋梁和紐帶作用。建國60多年來，街道辦事處地位和作用發(fā)生了

巨大的變化。

從1949年，新中國成立。在剛剛摧毀國民黨的舊政權后，出現(xiàn)

了不同的名稱。當時全國各個城市的街道辦大體可以分為三大類：

一種是叫辦事處或街公所；一種為街政府，是城市的基層政權；還

有一種是公安和街道合并的派出機構，當時人們叫做“警政合一”。

緊接著到1966年，“文化大革命”爆發(fā)，各地的街道辦事處相

繼的被一些造反派奪權，無法完全其正常的工作運行。1968年3

月以后，開始建立革命委員會，街道性質發(fā)生根本變化。街道給民

委員會的任務主要是“以階級斗爭為綱”，對資產階級進行全面的

專政。開展一系列大批判和批斗，制造冤假錯案，傷害了許多干部

和同志。另外，又動員居民到農村安家落戶，動員知識青年上山下

鄉(xiāng)，搞備戰(zhàn)人防工程等等，嚴重擾亂了居民眾的正常生活。

切政府和居民的聯(lián)系。而且還明確規(guī)定了街道辦的職能只有三項：

辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關居民工作的交辦事項；居民委員會

的工作；反映居民委員會的意見要求。但是現(xiàn)在的街道辦正如北京

市在1985年概括的三句話，即“派出機構的性質、執(zhí)行一級政府的

任務，給予相適應的權力。”很明顯，街道介于一級政府和社區(qū)之

間，但是其履行的責任卻相當于一級政府，然后真正獲得的權力卻

遠遠不足以讓其正常進行工作，“單位體制”（所謂單位體制就是中

國在革命后社會的現(xiàn)代化進程中誕生出來的一種社會調控體系設

立的組織形式。）的長期運行，使許多人只服從單位的管理，特別是

單位行政級別高于街道辦的居民，更不愿意承擔布置的工作和接

受街道辦的協(xié)調和監(jiān)督。法律規(guī)定的職權與實際承擔的職能工作

不適應，街道辦的職能與權限也不對等。導致街道辦成為了一個吃

力不討好的機構。

（二）、規(guī)模過大

規(guī)模過大主要從人口來看。根據(jù)我國《城市街道辦事處組織條

例》：十萬人口以上的市轄區(qū)和不設區(qū)的市，應當設立街道辦事處；

十萬人口以下五萬人口以上的市轄區(qū)和不設區(qū)的市，如果工作確

實需要，也可以設立街道辦事處；五萬人口以下的市轄區(qū)和不設區(qū)

的市，一般不設立街道辦事處。然而，從中華街道辦的常住人口來

看，其僅僅約有4萬人口，卻設立了街道辦，如果大部分地區(qū)隨同

中華街道辦事處，那么會導致我國財政支出的增加。

1987年，隨著城市經濟體制改革的展開和改革、開放、搞活方

針的落實，部分城市開始進行改革街道行政體制管理、加強和完善

街道只能的試點，給街道下放了一些權利和財力，召開了街道居民

代表會議等一系列工作，使街道辦事處的發(fā)展有了跨越性的進步，

讓人民逐步體驗到街道辦事處的作用。

但是我國正處于快速城市化階段，伴隨城市化率的提高，更多

的社會問題不斷的涌現(xiàn)，街道辦事處原有的職能已經不能適應社

會主義市場經濟形勢發(fā)展的要求，城市的現(xiàn)代化發(fā)展對街道辦事

處改革提出了迫切要求。

目前，關于街道辦事處的改革問題已成為理論界和政府部門

討論的熱點，并且自從安徽銅陵首次對撤銷街道辦進行試點后，街

道辦改革的方法更加受人們的關注。所以，本文以思明區(qū)中華街道

為例對街道辦改革進行討論具有重大的意義。

（三）、派出機構膨脹問題

根據(jù)現(xiàn)有的資料表示，廈門中華街道辦事處機構現(xiàn)有機構設

置如表1。

從表中可以很清楚的看出其一共設有六個科室，除此之外還

有五站一所，分別：社區(qū)工作站、經濟協(xié)作站、計生指導站、勞動保

障所。我們都知道，每一個人做一件事所耗費的時間是不同的，他

可以在20分鐘內吃完一頓飯，也可以在1小時內吃完；一個人忙

10分鐘就可以寫一份e-mail，但是他也可以花1整天的時間來

寫。這種現(xiàn)象在工作中尤為明顯，工作會自動地膨脹，占滿一個人

所有可用的時間，如果時間充裕，他就會放慢工作節(jié)奏，或是增添

其他項目以便用掉所有的時間。這個就是我們知道的“帕金森定

律”。我國的大部分街街道辦事處正如嘉蓮街道辦一樣設立了街道

黨委由黨委書記、副書記組成；街道辦事處由街道辦事處主任、副

主任組成，下設行政辦公室、民政科、居民科、司法科；集體經濟組

織由街道社聯(lián)、公司、街道福利生存企業(yè)等。如此繁雜的機構導致

許多“搭便車”的現(xiàn)象。整個街道辦事處辦事效率低下，無法及時完

成自己的工作。

二、現(xiàn)階段街道辦建設與管理中的問題———基于案例的解析

這里所說的是地方基層行政，這是普通不太注意但是和老百

姓生活最密接的一層，中華街道位于廈門鷺島的西南部，由原中

華、思明、文安三個街道于2004年9月整合而成。街道東臨中山公

園，西至鷺江道、輪渡碼頭、南靠鴻山公園，北接大同路，轄區(qū)總面

積為1.6平方公里，常住人口約4萬人。

（四）、條塊分割與無能管理

由于條（部門）塊（街道辦）分割管理體制，街道轄區(qū)內設有區(qū)

屬有關部門的一些分支機構，如公安派出所、房管所、糧管所、工商

所、環(huán)衛(wèi)所等機構，這樣一來，大大限制了街道辦事處的權利。由于

主要的資源和權力都由“條條”攏著，當街道出現(xiàn)危房修建、垃圾成

堆、糞便滿境等亟待處理的事項，街道只能等待上級指揮，這樣一

（一）、派出機關定性問題

中華街道辦當前的狀態(tài)處于一個定位不太明確的地位，其既

不同于普通的一級政府也不單純的是服務型社區(qū)。1954年《城市

街道辦事處組織條例》建立的主旨是為了加強城市的居民工作，密

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